一、研发税收激励政策快速蔓延、力度更大。

　　在全球大部分地区增长低迷的今天，很多国家正在采取税收激励等政策鼓励企业加大研发投入，以提升企业创新能力，创造新的增长点。通过税收激励间接扶持企业研发投资的国家数量正在增加。至2011年，经合组织34个成员国中有27个国家采取了这种方式，这一数量是1995年的两倍。许多非经合组织国家，如巴西、中国、印度、新加坡和南非也提供了慷慨的研发税收激励政策。2011年，在经合组织成员国对企业研发的公共支持中，三分之一以上是通过税收激励方式支持的，若不包括美国（国防采购比重大），这一比例更是增至一半以上。
　　近年来，许多国家还提高了研发税收激励的力度。2006-2011年间，在可获得数据的23个国家中，约半数国家提高了税收激励力度，包括澳大利亚、荷兰、以色列、法国、比利时、土耳其、韩国、奥地利、英国、南非和捷克。一些国家的研发税收扶持力度提高了25%以上，如法国、比利时和以色列。
　　然而，在经济危机期间，研发税收激励措施的效果会打折扣，部分原因是能够盈利公司的减少，从而难以从不可退税的税收抵免中获益，另一部分原因是研发支出在经济衰退时也会减少。

二、研发税收激励政策可能引起不公平竞争。

　　人们普遍认为，以税收激励方式补贴研发的政策具有吸引力，因为它们以市场为基础，比直接扶持政策更为“中性”。然而，企业研发严重集中于大型跨国公司，前1500强企业的研发投入几乎占全球企业研发支出总额的90%。虽然跨国公司是知识溢出和生产力提高的重要来源，但是税收制度不应造成那些势单力薄的、没有跨国税务规划机会的本土公司处于竞争劣势。
　　一般来讲，跨国公司会从整个企业税务层面考虑各种政策措施，包括基于支出的政策，例如研发税收激励政策，以及基于收入的政策，例如名为“专利盒”的专利收入税收优惠政策。专利等由研发产生的知识资产可能是在一个国家开发，在另一个国家持有，在第三国用于生产。当这些资产在跨国公司的子公司之间异地转移时，由于缺乏衡量公平价格的市场，就很难评估其价值。这就让跨国公司更容易在不同税收管辖区之间转移利润，使得税务机关难以评估利润来自哪里以及如何征税。因此，需要从根本上改革国际税收制度，以填补跨国公司双重不缴税的漏洞。
　　与跨国公司相比，本土研发公司可能会处于竞争劣势，除非采取税收激励上限、差异化的抵免比率等其他措施来确保公平竞争。15个经合组织成员国2001-2011年的证据表明，许多成立时间不超过5年的年轻公司是知识资本密集型公司，它们无论规模大小，在创造就业方面发挥了至关重要的作用。它们占非金融商业部门就业总量的20%，但却创造了所有新就业量的50%。在许多国家，年轻公司对于创造就业都是至关重要的，因此，政策制定者应针对年轻公司、大公司、跨国公司制定适合的政策。

三、合理设计政策，有效促进创新。

　　在全球化的最新浪潮中，知识资产的生产、使用、经济所有权以及税收逐渐分离，设计有效促进创新的税收政策变得更加具有挑战性。尽管每个国家各不相同，但是经合组织在税收政策和知识资本方面所做的研究具有一些启示意义。
　　一是研发税收激励政策应满足势单力薄的年轻创新公司的需求。与跨国公司相比，势单力薄的本土研发公司可能处于竞争劣势。如果年轻公司还没有产生应税收入来享受研发税收激励政策，那么它们将受益更少。年轻公司在研发（如创造突破性创新）和就业创造方面的实力独特，但现行的研发税收激励措施可能会阻碍创新和增长，除非采取现金退税、允许税收抵免额结转使用、对单位代扣代缴的研发人员薪资所得税给予税收抵免等措施。
　　二是应考虑间接扶持与直接扶持措施之间的平衡。以任务为导向的研发合同、资助项目和奖励等直接扶持措施在刺激研发方面的作用比以前想象的更加重要，对于缺乏前期资金来启动创新项目的年轻公司来说尤为如此。从更广的范围来讲，精心设计的直接扶持措施可以成为研发税收激励措施的补充，因为它能帮助把公共资金直接投入能带来高额社会回报的项目。但是，直接扶持资金的一切分配都应该以竞争、客观和透明为标准。
　　三是政府应确保研发税收激励政策真正见效。在许多国家，企业研发税收减免总额超过了政府当初制定政策时的打算，而作为预算外支出，其全部成本未必透明。因此，政府应系统评估税收激励措施，评估其根据和目的是否合理，其目标和设计是否恰当。需要评估的重要方面应包括符合条件的研发范围、具有资格的公司、对大型研发公司的处理、税收抵免额向前结转和向后结转的相关规定。为确保研发税收激励政策真正见效，政府还应关注互动互补的一揽子政策以及针对研发人员的各种财政措施。
　　四是研发税收激励政策的有效性取决于宏观监管环境以及政策本身的稳定性。经合组织的证据表明，良好的产品、劳动力和风险资本市场以及不过度惩罚企业失败的破产法能够提高知识资产投资的回报。经合组织的分析还表明，在研发税收政策反复无常的国家，研发税收减免政策对私人研发支出的影响大大减少，因此政府不应反复修订这些政策，以减少政策不确定性对企业的影响。
　　（作者：程如烟：中国科学技术信息研究所研究员，战略研究中心副主任，主要从事科技战略与政策研究。）