贾绍凤

　　近年来，每当汛期我国城市内涝频发，常出现“城市看海”、甚至人员遇难的情况。严重的城市内涝，严重干扰了人民的正常生活和生产，影响到小康社会建设目标的落实，也不符合建设可持续城市的要求。2013年9月《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》，明确要求加强城市排水防涝防洪设施建设，用10年左右时间建成较完善的城市排水防涝、防洪工程体系。
　　
一、近年我国城市内涝频发，形势严峻。
　　
　　中国的城市内涝是如此普遍。截至2013年11月28日，中国共有658个城市，其中直辖市4个，地级市（包括副省级）284个，县级市370个。利用百度搜索工具在互联网查询，发现近8年曾发生城区内涝积水（不包括洪灾引起的积水）的城市竟达到592个，占全部城市总数的90%。其中直辖市全部发生过内涝积水，地级市有97.5%发生过内涝积水，县级市有84%发生过内涝积水。而且2011-2013年近三年内发生内涝积水的城市达到501个，占城市总数的76%。
　　那些没有发生内涝的少数城市，或者属于整个城区地形坡度较大、没有平坦洼地，例如地级市中的河南省的三门峡市和焦作市、四川省的广安市、云南省的保山市、丽江市和临沧市，甘肃省的白银市，县级市中的内蒙古阿尔山市、海南五指山市、湖南吉首市等；或者是属于地处极端干旱区、很少下大雨且地形坡度明显的小城市，例如内蒙古的二连浩特市，新疆的奎屯市、阿拉尔市、图木舒克市和五家渠市。
　　但凡一个城市只要拥有一片地势相对较平坦或低洼的城区，就几乎免不了被水淹的命运。例如以山城闻名的重庆，磁器口、洪崖洞等地势比较低的地方也经常积水。再如位于山区的井冈山市，其下辖的茨坪天街街道因为位于井冈山主峰北山麓的高山盆地，地势相对平坦，在暴雨期间也经常因排水不畅而积水受淹。
　　
二、城市内涝频发的主要原因。
　　
　　城市内涝指城市当地的产流量大于城市排水系统的排水能力而造成地表积水灾害的现象。其直接原因是当地的产流量大于城市排水系统的排水能力，具体包括自然和社会两方面的原因。
　　1. 城市内涝的自然原因。
　　城市内涝的自然方面的原因一般有两个：短时期内的大雨量和平缓甚至低洼的地形。中国东南部和西北部分属东亚季风区和中亚内陆干旱气候区，都有降水集中于几场暴雨的特点，这是中国城市内涝的基本气候背景。从地形而言，较之山地，城市更适宜在平地建设，即使在山区也要选择较为平坦的盆地和河川地来建设城市，因此城市中往往不可避免会包含一些地势平缓甚至低洼的地区，这就为城市内涝的发生提供了地形条件。
　　但是，引起内涝的城市当地的产流量不一定是降雨直接产生的，还有其他产流来源。一个来源是冰雪融化。在北方城市，冬季积累的冰雪，在来年春季融化，如果排水不及时，就可能形成城市内涝。例如黑龙江省的双鸭山市，2013年3月中旬气温骤升，积雪大量融化，位于尖山区中心站办事处的兴华社区由于地势较低发生了内涝灾害，全区共200余户居民不同程度受灾，部分受灾户室内积水深达半米。
　　除了降雨和冰雪融化，地下水也可能是城市积水的来源，地下水也很可能成为造成城市内涝积水的一个因素。例如甘肃河西走廊的张掖市，其北部地区地下水埋藏较浅，春夏季节因为抽水灌溉，地下水位下降，秋冬停止灌溉抽水，地下水位上升，部分低洼地段楼房地下室渗水、积水，严重影响城镇居民正常生活。再如位于青海柴达木盆地南部的格尔木市，处于格尔木河冲洪积扇的细土平原带，正是地下水出露的位置，遇到格尔木河来水多、地下水补给增多的时候，城区北部地下水位上升，沼泽化湿地面积不断扩大,地下水大量泄出地表,渍水泛滥成灾,致使建筑物损坏和倒塌。
　　2. 城市内涝的社会原因。
　　在城市化快速发展的宏观背景下，中国的城市建成区面积扩展非常快。近年频发的城市内涝，与中国迅猛的城市化进程有关。由于发展快，各地城市的规划、建设和管理者也普遍缺乏城市的洪涝防治经验，加之政府官员政绩观的偏差，忽视了对城市洪涝防治的重要性认识与科学防治措施的落实。
　　（1）城市防洪排涝水系规划不完善，河道、湖泊被挤占。
　　不少城市在规划过程中，没有很好规划城市的防洪排涝水系，甚至挤占破坏原来排蓄洪水的天然河道和湖泊，在城市的规划过程中就埋下了城市内涝的隐患。
　　曾经号称“百湖之市”的武汉，新中国成立之初中心城区湖泊有100多个，锐减至目前的38个，近30年，武汉市湖泊面积减少了228.9平方公里。原来的湖面变成地面，建起一栋栋楼盘。失去湖泊的容纳，洪水就要淹没街区。
　　北方的北京也是如此。半个世纪之前，北京的二环内除了现在的什刹海、龙潭湖之外，还有太平湖、菱角坑、万柳堂、莲花泡子、南太平湖以及金鱼池等几十处湖河水面。在这几十年中，北京二环内消失的大大小小湖泊就达到20多处，地域面积更大的三环四环就更多了。海淀、望京原来都是湖淀密集的低洼地。这些被挤占的河湖洼地，常常变成城市内涝的重灾区。北京西三环上的莲花桥几乎逢雨必淹，原因在于道路修建在莲花池旁边的低洼地上，而下凹式的桥洞比原本低洼的地面还要低，下雨时周边的雨水顺势聚集到桥下，而泵站抽排积水能力远远不足，必然逢雨必淹。
　　（2）城市排水管网、泵站设计标准不适应中国多强暴雨的情况。
　　中国城市排水系统设计主要借鉴前苏联的浅埋管网系统，只有个别城市如青岛曾经采用了西欧的地下廊道系统。由于位于欧亚大陆北部温带、寒带地区的前苏联暴雨强度较低，因此城市排水系统适于采用造价相对低廉的浅埋排水管道。但位于欧亚大陆东部的中国，大部被东亚季风所覆盖，夏季暴雨强度很大，采用浅埋的排水管道具有先天的局限性。加之为了降低造价，很多城市的管道、泵站的排水设计标准偏低，其排水能力难以排泄增大的洪水径流，受灾区域的抗洪应对能力不足，造成城市频频受淹。
　　美国的排涝防洪设计标准也是痛定思痛后一直在提高，目前对于街道和社区是十年一遇，也有二十五年一遇，大型河道工程几乎全是百年一遇。而北京市排水管网排水标准为：一般地区的标准是一至三年一遇，重要地区是三至五年一遇，全市仅天安门广场和奥林匹克公园公共区管网排水标准达到五年一遇。相比之下，中国的排涝标准太低了。
　　（3）城市建设忽视洪水削减，城市雨水利用未能推广。
　　城市建设，从土地利用的角度而言，就是把原来各种松软透水的农地、林地、草地、水域变成透水性很弱甚至完全不透水的城市建筑、道路、广场。城市建设对地面的硬化，极大削弱了土地对暴雨洪水的削减作用。
　　德国、美国、日本、新加坡等国家都有城市建设项目不能增加洪水风险等相关内容的法规，要求城市建设项目通过就地入渗、就地调蓄等措施尽可能把雨水留在当地消化利用，而不能增加周边地区的洪水风险。中国虽然也提倡城市雨水利用，但还缺乏城市建设项目应当减少洪水风险的法规。在实践中，不少城市建设项目急功近利，忽视项目建设对周边洪水的影响，使得在同样的雨量下，洪水大大增加。
　　我国已有鼓励城市雨水利用的政策，但还缺乏系统、一体化的规范、法规，尤其是在概念上把城市雨水利用狭义地理解为雨水资源利用，而缺乏对城市雨水利用在防止洪涝灾害、保护生态环境方面的巨大作用的理解。关于城市雨水利用，在政策体系中除了大力宣传号召之外，还应增加经济激励政策。
　　（4）雨污混排增大排水负担。
　　雨污混排既加大污水处理厂的负担，并在超过污水处理厂的进水能力而不经处理直接排放时加重环境污染，也加大雨水排泄的负担。污水排放占用排水管网的一部分能力还是小事，更主要的是雨污混排管网是通向污水处理厂的，而不是就近排入河湖，降低了管网的排水能力。
　　（5）城市排水管理体制不顺。
　　在政府部门的职能分工上，城市排水设施的规划、建设、运行与管理长期以来就由城市的市政部门管理，但排水涉及的部门很多，协调不畅就会出现问题。一是路、水、电、气等各种城市网络之间协调不够，很多城市新区的规划和建设急功近利地进行看得见的通路、供水、供电、供气系统的建设，而有意无意忽略了看不见的排水系统的同步规划和建设， 埋下了先天不足的城市内涝隐患。二是城市排水与区域排水的协调不畅。城市排水系统是整个水系统的一部分，应该在更广的区域尺度来通盘设计和考虑。这主要涉及到城建部门和水利部门的协调，城建应下乡，水利应进城，互相交结。三是城市内部管辖地域的人为分割，造成一些互相推诿、都不管的问题地带。例如很多城市驻有大型国有企业，尤其是国营林业局、煤炭局、石油局，甚至城市就是在这些企业的基础上发展起来的，城市和这些大企业之间往往有基础设施管辖地域的划分，在实际操作中很可能形成有好处大家争着管、没好处大家都不管的局面，使得一些地区的排水问题长期得不到解决。
　　（6）城市暴雨洪水综合应急能力不足。
　　目前，我国暴雨预警已经比较成熟。但发生暴雨后的灾情应急处理却显得薄弱。这需要城市水务、交通、消防救援等部门的通力合作，综合应对。但频繁发生的城市道路积水阻碍交通、甚至发生人员遇难，说明我们城市应对暴雨洪水的综合应急能力不足。首先是实时监测能力不足，对发生积水的情况掌握不及时；其次是发送水情、警示的能力不足，一旦发生较严重的积水，不能及时提醒行人和车辆绕行，避免车淹人亡的悲剧；三是应急处置能力不足，一旦发生车辆被淹等紧急情况，明显缺乏应对的专业技能和办法。
　　
三、防治城市内涝灾害的主要对策。
　　
　　城市内涝的防治是项系统工程，要树立建设可持续城市的长远观念，把河湖水系规划、排水管网建设和面上每个小区的雨水利用、洪水削减结合起来，并协调多部门的力量提高综合管理和应急能力。
　　1. 城市规划必须以水系规划为基础，并禁止天然水系被挤占。
　　2008年施行的《中华人民共和国城乡规划法》中虽已规定了“水源地和水系”是城市及镇总体规划的强制内容，但对城镇水系规划缺乏具体的规定。应进一步明确城镇水系规划在城镇规划中的优先地位，并禁止城镇规划建设挤占天然水系，水域用地只能扩展、不能缩小。
　　2. 城市建设应以不增加洪水风险为重要设计原则。
　　首先，要充分认识城市雨水的水资源利用、防洪和生态保护的多重功能，树立城市建设的“低影响设计”理念，确立建设项目不能增加洪水风险的观念。其次，要在防洪法和城市规划法等有关法规中应对城市规划、建设项目应提出明确的雨水利用要求，明确提出城市规划必须包含雨水利用规划，为雨洪水的调蓄、利用留下足够通道和空间，强制规定新的建设项目必须同步设计、施工、投产雨水利用设施，老的项目也应逐步改造。第三，制定鼓励雨水利用的政策，尤其是建立激励机制，如对雨水利用设施进行补贴等。
　　3. 制定城市排涝标准，提高城市排水管网、泵站建设水平。
　　我国目前尚无城市排涝标准，城市建设的规划实践中，排涝设施的标准也普遍设计偏低。因此，尽快制订并出台城市排涝规划设计标准，适当提高城市排水管网、泵站的排涝标准，是当务之急！
　　4. 逐步禁止雨污混排。
　　城市新区建设必须雨污分流。对于老城区的雨污混流，也必须限期逐步改造。
　　5. 增强城市的暴雨洪水应急处置能力。
　　充分利用自动监测等技术，在易发洪涝灾害的地区布设实施监测设备；及时发布警示信息，避免车辆行人进入水淹阻塞路段；提高内涝应急抢排能力，尽快疏通交通，减少内涝损失；增加快速救援设备，训练专业救援人员，增强生命救援能力。
　　
作者简介：
　　贾绍凤，中国科学院地理科学与资源研究所研究员，主要研究方向为水资源管理、流域综合管理与区域可持续发展。1987年毕业于清华大学水利工程系，1989年获清华大学工学硕士学位，1997年获中国科学院地理研究所人文地理学理学博士学位。已发表专著4部、科普2部、论文100余篇，多项建议得到国家领导人批示。兼任中国科学院水资源研究中心副主任、中国水利学会水资源专业委员会副主任委员、中国国土经济学会理事、《Water International》等期刊编委。